恒彩平台网正规吗 人民周刊:新时代监察法学理论体系的科学建构

2020-01-11 15:10:43   【浏览】4213

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恒彩平台网正规吗,作者:秦前红,现为武汉大学法学院教授、博士生导师、教育部长江奖励计划特聘教授、国务院特殊津贴获得者、武汉大学校学术委员会委员、武汉大学珞珈特聘教授、《法学评论》主编。学术兼职:中国宪法研究会副会长;中国港澳基本法研究会副会长;中国法学期刊学会副会长;湖北省立法研究会会长; 中国法学会党内法规研究中心学术委员会委员;广东省珠江学者。

作者:石泽华,武汉大学法学院博士研究生

2018年以来,学界已有不少关于构建监察法学学科的呼声,部分地区已经作出探索。但是,对于当前意义上的监察法学研究与本轮监察体制改革之前的监察法学研究之间究竟存在何种关联,监察法学之理论研究及其学科建构应当以哪些学说观点为主要依据及指导,以哪些内容为研究对象,以及监察法学有哪些基本范畴等问题,学界尚未进行系统研究,本研究尝试填补空白。

一、构建监察法学理论体系的现实意义

当前意义上的监察法学研究,旨在研究以“监察全面覆盖”为主要特征的我国国家监察有关理论与实践问题,其指向的是从国家机构序列层面而言的统一监察,故可称作国家监察法学。

实际上,我国传统法学理论上并没有“国家监察法学”这个术语。新中国成立初期,我国先后设立了中央人民政府人民监察委员会和作为国务院组成部门的监察部,后来监察机关在“文革”期间被撤销。从1987年监察部成立到2018年行政监察法废止,我国行政监察学之研究与行政监察制度之变革相生相伴。现代意义上的中国行政监察制度走过了30年,我国行政监察学的研究亦主要立足于此。所谓行政监察学,旨在研究以“行政内部监察”为主要特征的我国行政监察有关理论与实践问题,其指向的是从行政机关内设机构层面而言的行政监察。

当前意义上的国家监察法学研究与过去的行政监察学研究之间有着几乎完全不同的面向。新时代,监察法学研究如若陈陈相应、不思进取,必将落伍于时代。有鉴于此,在国家监察法学层面开启监察法学理论研究及其学科建构的新篇章,具有重要的理论价值和现实意义。为更大程度地凝聚改革共识,更好地发挥理论研究的指引和纠偏作用,也有必要提出并建立一套系统完整、逻辑严密、自给自足的监察法学理论体系。

二、我国监察法学研究的理论基点

监察法学之理论建构,首先要建立在科学严谨的理论基点之上。在严格区分“监察法学”和“监察法”的前提下,所谓监察法学之理论基点,强调的主要是此学科存在并延续的立论依据和理论前提。

(一)社会主义国家权力监督原则和民主集中制

社会主义国家权力监督原则是权力制约原则在社会主义国家的一种具体实践,与西方传统的分权与制衡原则相对应。以分权与制衡原则为理论基点,目前世界范围内主要形成了代议机关下设监察专员、行政机关内设行政监察机构和独立监察三种监察模式。我国当前的国家监察模式与前述三种情形皆有差异。我国宪法第3条第1款规定了中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则,其所形成的一元宪制结构和权力二层级构造,决定了监察机关的宪法定位应是人大监督之下行使国家监察职能的专责机关。正是在此基础上,我国从国家机构序列层面而言的国家监察制度才有可能形成。

(二)公职人员廉洁义务

关于公务员制度的一个广受认可的原则是:公务员应当遵循廉洁义务。公务员之廉洁义务关涉至少有三:一是个人品德及社会风气,二是政府声誉及公正信任,三是公权行使及政权稳定。正如著名启蒙思想家孟德斯鸠所言:在共和政体和民主政治中,品德是一种国家力量。如果贪污、堕落、腐化,那么法治就会瘫痪,“共和国就成了巧取豪夺的对象。它的力量就只是几个公民的权力和全体的放肆而已”。

我国公务员的廉洁义务是由宪法和法律共同规定的,其规范结构包括命令性规范和禁止性规范。我国国家监察制度对公务员廉洁义务之拓展在于,将其延伸至公职人员廉洁义务,并具体指向监察法第3条所称的“所有行使公权力的公职人员”以及第15条所列举之“6类公职人员”和“有关人员”。

三、我国监察法学研究的理论指导

近年来,国家监察体制改革为全面推进依法治国作出了重要贡献,但由于改革实践长期缺乏基本理论的指引,诸项改革举措之间在系统性、全局性和关联性上还存在进步空间。为此,理论及实务界应当以监察法治原理为理论指导,有序推进我国监察法学理论研究和监察体制改革发展。监察法治原理的核心价值,乃是通过宪法法律来调整整个国家监察活动。

(一)合法性原则

合法性原则也即形式上的监察法治,或称狭义上的依法监察。监察法治所蕴含的监察合法化逻辑,本质上就是要求一切监察活动都符合法律,由此在最低程度上使其获得形式正当性。合法性原则作为监察法治的基本要求和最低标准,是一切监察有关制度及活动必须符合的前提。在法律适用层面,合法性原则为监察活动提出了以下要求:一是法律优越,由此确认法律与监察活动的上下位关系,保证立法权相对于监察权的优越地位,其基本含义是不抵触;二是法律保留,即某些法律事项必须由法律规定;三是依法规(一般性规范)监察。在具体工作层面,合法性原则还为监察活动进一步提出主体合法、内容合法、程序合法和方式合法等要求。

(二)民主正当性原则

民主正当性原则乃是合法性原则的一种更高层次的表现形式,符合法律的监察于此意义上得到了政治意义上的合法化,其根源则是多数民主制所赋予的正当性。民主正当性原则作为监察法治的基本方略和一般标准,体现在监察改革方案的讨论与形成、监察有关制度及立法的制定与通过、各级监察机关领导人员和其他工作人员的产生与履职以及各级监察机关的组织运作与日常活动等各个方面。民主正当性原则之缺陷,在于容易牺牲少数群体的利益,其正当性之补强一方面需要结合共识型决策模式的优势,另一方面更重要的是必须秉持以人权保障原则作为监察法治的价值取向和最高标准。

(三)功能优化原则

功能优化原则是提升反腐效能以及实现国家监察体系与能力现代化的必然要求,既为监察法学之缘起提供了实质意义上的理论依据,同时也是监察法学之延续及发展的重要目标,因此是监察法治的直接目标和较高标准。这种功能主义的权力配置原理,要求将各种国家任务的相应职权配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关,由此一方面“实质性填充民主集中制的内涵”,另一方面也实质性解释了我国监察机关之独立宪法地位。功能优化原则不仅表现在国家宪制结构层面,也同样适用于监察法律实施层面,包括以功能优化原则为指导进行立法修法、监察执法和司法适用等。

(四)人权保障原则

人权保障原则是建设中国特色社会主义法治国家的必然趋势,是监察法治的价值取向和最高标准。尊重和保障人权是现代民主政治最基本的价值观念、文本表达和制度要求,是社会主义政治文明的重要标志。宪法法律应当保障公民权利与自由的实现,这正是法治的价值所在。监察法治的根本要求,就在于在宪制框架下保障公民权利与自由的实现。一方面,就一般公众而言,国家监察之存在本身即在于保障人权;另一方面,就违纪、违法或者职务犯罪的监察对象而言,监察制度及监察活动并非单纯剥夺他们的权利,而是在惩治腐败与保障人权二者之间各执一端,于监察法治天平之下作出多方考量并最终维系价值平衡。

四、我国监察法学研究的主要对象

我国监察法学研究的主要对象即监察有关的法律现象、这些法律现象之间的关系以及它们与其他社会现象之间的关系。

(一)监察基础理论

所谓监察基础理论,是区别于监察理论基础的另一个概念,二者休戚相关,其关系大致可归纳为:前者通常围绕后者而建立,同时后者指导前者之研究,并作为前者正确与否之标准。监察基础理论,是相对于监察法律制度和监察实践应用而言的,是关于监察制度、监察活动有关一系列重要问题的理论概括。

(二)监察法律制度

所谓监察法律制度研究,所指向的是作为实然法而存在的我国监察法律及其配套法规所确立的一系列法律制度。此种法律制度与前述作为监察基础理论而存在的所谓监察制度之间既有联系又有差异,乃是实然与应然、实践与理论的区分关系。监察法律制度的研究范围至少包括五个方面:监察组织及其内外关系、监察职权及其范围、监察措施及其程序、监察法律制度与其他法律制度的衔接、监察法律责任。

(三)监察实践应用

所谓监察实践应用,是指对各项监察业务有关理论与实践的研究以及对监察管理学的研究。此方面的研究需注意以下两点:1. 在法律适用层面,如何在遵循法律法规有关规定的前提下因地制宜、因时制宜。这里一个重要表现就是:面对不同监察领域和监察对象之间的较大差异,如何秉持权力行使的科学性和谦抑性。2. 在日常运作和管理层面,一方面,在监察管理的过程中需要有效运用现代管理科学有关理论,提升监察实效,实现由经验型监察管理到科学化监察管理的转变;另一方面,还要注意强化自我监督和外部监督,避免“灯下黑”。

五、我国监察法学研究的基本范畴

学科范畴是学科建立的基础。当前,学界对监察法学基本范畴的研究相当薄弱,还没有形成对哪些范畴应当归于监察法学基本范畴的统一认识。本文认为,下述四对范畴可以作为监察法学的基本范畴。

(一)监察法与监察法治

监察法与监察法治,是监察法学基本范畴体系的逻辑起点。它们不仅涉及监察法学理论体系的构成,也直接关乎监察法学理论与实践的有机统一。我们甚至可以认为,监察法与监察法治是监察法学研究过程中最基本的一对关系。如此定位,与监察法治原理作为监察法学理论建构之指导、理论体系之基石、价值评判之尺度的地位是一致的。离开监察法与监察法治的监察法学研究,必然成为无源之水、无本之木。

(二)监察权(力)与监察权利

监察权(力)与监察权利是监察法学基本范畴体系的核心内容。人民主权学说的一个著名论断即在于“主权在民”。监察权力来源于公民权利,在根本上统一于公民权利。这与我国宪法规定的主权逻辑和治理逻辑是一致的,即各级人大是人民行使权力之机关,监察机关由权力机关产生,对其负责,受其监督。当前,我国监察法学对于监察权利尚处在零星的呼吁阶段。笔者以为,监察权利应当与监察权一起被列为监察法学的基本范畴,乃至作为监察法学基本范畴体系之核心内容。

(三)监察主体与监察对象

监察主体与监察对象是监察法学研究中最重要的两个主体,是监察法学基本范畴体系中的重要内容和主要载体。根据监察法规定,监察主体主要有两种类型:一类是国家监察委员会、地方各级监察委员会等独立一级监察机关;另一类是独立一级监察机关的派驻机构和派出专员。二者之区分,关键有二:一是明确对象范围、主体地位、授权性质和前提条件;二是厘清独立一级监察机关与其派驻机构(派出专员)在诸多方面的差异。此外,监察主体的相关问题还包括主体资格和责任承担、职责权限和超越职权等。关于监察对象的识别标准,人大代表作为监察对象之特殊性,国有企业、公办单位、基层群众性自治组织中的(从事)管理(的)人员作为监察对象之特殊性,“有关人员”纳入监察对象是否合理、如何区别对待等,都值得进一步探讨。

(四)监察行为与监察责任

监察行为与监察责任是监察法学研究中的关键衔接点,是监察法学基本范畴体系中的重要内容和核心机制。目前,我国监察法学研究尚无“监察行为”之概念,而此概念之提出,或可解决目前监察法学研究中的许多难点。参考行政法学理论和行政法律体系,通常将行政行为与行政权区分开来进行研究。行政行为作为行政法的核心概念,几乎贯穿整个行政法学理论及法律体系。这对监察法学研究亦有借鉴意义。

以监察行为概念为中心,还可引申出监察行为能力和监察主体资格等概念,进而实现监察责任与监察主体、监察权等概念的并轨。在现代法治国家,权责一致原则是权力运行和机构设置的一项基本要求。监察主体履行监察权绕不过去的一个问题是:以谁的名义办案?谁来承担责任?怎么承担责任?所谓监察机关及其工作人员的法律责任,指的是监察人员违反监察法律法规应当承担的法律责任。有关问题至少包括哪些情形下应当承担法律责任、有哪些机制以追究相关责任、谁来追究相关责任、应当承担何种法律责任等4个层面。如果从监察行为出发,便可以使监察权、监察主体、监察行为、监察责任等多重概念在现实中实现有序映射。

原载于《 人民周刊 》(2019年第17期)

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